Kako zabrana klađenja reklama u Hrvatskoj funkcionira prema Kladionicavodic analizi

Hrvatska je jedna od rijetkih europskih zemalja koja je uvela sveobuhvatnu zabranu oglašavanja kladionica na televiziji, radiju i digitalnim platformama, i to u obliku koji seže daleko izvan standardnih vremenskih ograničenja poznatih iz susjednih tržišta. Zakonodavni okvir koji regulira ovo područje nije nastao odjednom, već je rezultat višegodišnjeg procesa usklađivanja s europskim direktivama, pritiska civilnog društva i rastućih zabrinutosti oko problema kockanja među mlađim dobnim skupinama. Razumijevanje toga kako ta zabrana stvarno funkcionira u praksi zahtijeva detaljniji uvid u zakonske temelje, regulatorna tijela koja nadziru provedbu, te načine na koje operateri pokušavaju ostati unutar zakonskih okvira, a istovremeno zadržati vidljivost na tržištu.

Zakonski okvir i ključne odredbe

Osnova za regulaciju oglašavanja igara na sreću u Hrvatskoj leži u Zakonu o igrama na sreću, čije su relevantne odredbe o oglašavanju doživjele značajne izmjene 2014. i 2019. godine. Ministarstvo financija nadležno je za izdavanje licenci operaterima, dok Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (HAKOM) i Agencija za elektroničke medije (AEM) dijele odgovornost za nadzor nad emitiranjem reklamnih sadržaja. Upravo ta podijeljenost nadležnosti između dva regulatorna tijela bila je jedan od razloga zašto je provedba zabrane u ranim godinama bila nekonzistentna.

Zakon eksplicitno zabranjuje emitiranje reklama za kladionice i kasina na televiziji i radiju između 6:00 i 23:00 sata. Ovo vremensko ograničenje, poznato u regulatornoj terminologiji kao “watershed” pravilo, nije specifičnost hrvatskog zakonodavstva — primjenjuje ga i Italija, Španjolska te Belgija — ali je Hrvatska bila među prvima u regiji koja ga je formalno kodificirala. Ono što je specifično za hrvatsku regulaciju jest da zabrana uključuje i takozvane “indirektne reklamne poruke”, što znači da sponzorstvo sportskih klubova ili televizijskih emisija od strane kladionica mora biti jasno označeno i podliježe posebnim pravilima o vidljivosti logotipa i učestalosti pojavljivanja.

Izmjenama iz 2019. godine uvedena je i obveza prikazivanja upozorenja o rizicima od ovisnosti u svim reklamnim materijalima koji su dopušteni, analogno obvezama koje postoje za duhanske i alkoholne proizvode. Upozorenje mora zauzimati najmanje 20 posto vidljive površine reklamnog materijala u tiskanim medijima, odnosno biti izgovoreno jasno i razumljivo u audio-vizualnim formatima. Ova odredba pokazala se problematičnom u digitalnom okruženju, gdje su operateri dugo pronalazili načine da minimiziraju vidljivost upozorenja kroz tehničke manipulacije veličinom fonta ili trajanjem prikaza.

Digitalni prostor kao regulatorna siva zona

Dok su televizijska i radijska ograničenja relativno jasno definirana i nadzirana, digitalno oglašavanje ostaje područje u kojem regulacija zaostaje za tehnološkim razvojem. Hrvatska zakonodavna tijela suočavaju se s istim problemom koji muči regulatore diljem Europe: jurisdikcijska ograničenja otežavaju nadzor nad platformama koje nemaju sjedište u Republici Hrvatskoj, ali čije se usluge koriste na hrvatskom tržištu.

Google i Meta (Facebook, Instagram) formalno primjenjuju vlastite politike oglašavanja za kockanje, koje zahtijevaju da oglašivači posjeduju važeću licencu u zemlji u kojoj oglašavaju i da ciljaju isključivo punoljetne korisnike. Međutim, provedba tih politika oslanja se na samoregulaciju i povremene provjere, a ne na sustavni nadzor koji bi bio usporediv s onim koji postoji za televizijsko emitiranje. Rezultat je situacija u kojoj kladionice s hrvatskom licencom mogu oglašavati na digitalnim platformama u okvirima koje same platforme definiraju, dok nadzor AEM-a i HAKOM-a ostaje ograničen na sadržaje koji se emitiraju putem licenciranih medija.

Prema našoj analizi, koju je proveo tim Kladionicavodic-a prateći oglašivačku aktivnost licenciranih operatera kroz period od 18 mjeseci, digitalni kanali su zamijenili televizijsko oglašavanje kao primarni medij za privlačenje novih korisnika, s tim da su društvene mreže i programatsko oglašavanje bilježili konstantan rast ulaganja čak i u periodima kada su televizijski proračuni padali. Ovo nije slučajnost, već direktna posljedica regulatorne asimetrije između tradicionalnih i digitalnih medija.

Posebno problematično područje predstavlja affiliate marketing — model u kojem treće strane, najčešće vlasnici web stranica ili YouTuberi, promoviraju kladionice uz proviziju za svakog dovedenog korisnika. Hrvatska regulativa ne adresira ovaj model oglašavanja eksplicitno, što stvara pravnu prazninu. Affiliate partneri koji djeluju iz inozemstva praktički su izvan dosega hrvatskih regulatora, dok oni s adresom u Hrvatskoj teorijski podliježu istim pravilima kao i sami operateri, ali nadzor je rijedak i kazne su gotovo nepostojeće.

Provedba zabrane i sankcioniranje prekršaja

Teorijski okvir zabrane i njezina praktična provedba dvije su različite stvari. AEM je u periodu između 2019. i 2023. godine pokrenuo ukupno 47 postupaka zbog navodnih kršenja pravila o oglašavanju igara na sreću, od čega je 31 postupak rezultirao izricanjem novčane kazne. Iznosi kazni kretali su se između 10.000 i 150.000 kuna (u eurima, od uvođenja eura 2023. godine, ekvivalentno između 1.300 i 20.000 eura), što je prema mišljenju brojnih stručnjaka nedovoljno da bi djelovalo kao stvarni odvraćajući faktor za operatere čiji godišnji prihodi dosežu desetke milijuna eura.

Usporedbe radi, talijanski regulator AGCOM izriče kazne koje mogu doseći do 5 posto godišnjeg prihoda prekršitelja, što u slučaju velikih operatera može iznositi milijune eura. Belgija je 2023. uvela mogućnost privremene suspenzije licence kao sankciju za ponovljene prekršaje u oglašavanju. Hrvatska za sada nema takav mehanizam — suspenzija ili oduzimanje licence vezani su isključivo uz financijske i operativne prekršaje, ne uz prekršaje u oglašavanju.

Proceduralni aspekti provedbe dodatno otežavaju situaciju. Pokretanje postupka od strane AEM-a tipično traje dva do četiri tjedna od primitka prijave, a cijeli postupak može se protegnuti i do godinu dana ako operater uloži žalbu. U međuvremenu, sporna reklama može nastaviti biti emitirana, što znači da i u slučaju konačne osude ekonomska korist od kršenja pravila može nadmašiti visinu kazne. Kladionicavodic je u svojem praćenju regulatornih postupaka dokumentirao nekoliko slučajeva u kojima je ista reklama bila emitirana tjednima nakon što je formalno pokrenut postupak.

Jedno od rijetkih područja gdje je provedba bila relativno učinkovita jest zabrana prikazivanja kladioničkih reklama u neposrednoj blizini sadržaja namijenjenih djeci i mladima. Televizijski kanali koji emitiraju crtane filmove ili obrazovne programe dosljednije poštuju vremensku zabranu, dijelom zbog strože samoregulacije unutar televizijske industrije, a dijelom zbog veće vidljivosti potencijalnih prekršaja.

Usporedba s europskim modelima i budući razvoj

Europska unija nema jedinstvenu direktivu koja bi harmonizirala pravila o oglašavanju igara na sreću — ovo područje ostaje u nadležnosti država članica. Rezultat je mozaik različitih pristupa koji otežava operaterima koji djeluju na više tržišta, ali istovremeno znači da svaka zemlja eksperimentira s različitim modelima čiji se rezultati mogu pratiti i uspoređivati.

Italija je 2019. uvela jednu od najstrožih zabrana u Europi — potpunu zabranu svakog oglašavanja igara na sreću, bez iznimke za noćne sate ili sportske prijenose. Tzv. “Decreto Dignità” izazvao je intenzivnu debatu o učincima: s jedne strane, istraživanja su pokazala smanjenje prepoznatljivosti brendova kladionica u mlađim dobnim skupinama, ali s druge strane, dio tržišta preselio se prema nelicenciranim operaterima koji nemaju nikakve obveze prema talijanskim regulatorima. Ovaj talijanski primjer često se navodi u hrvatskim stručnim raspravama kao upozorenje da pretjerano restriktivna regulacija može imati kontraproduktivne učinke.

Španjolska je 2021. usvojila model koji mnogi analitičari smatraju uravnoteženijim: zabrana oglašavanja zadržana je između 1:00 i 5:00 ujutro (dakle, obrnuto od većine zemalja), a sponzorstvo sportskih klubova ograničeno je na logotip na dresu bez mogućnosti korištenja igrača u reklamnim kampanjama. Ovaj pristup pokušava balansirati zaštitu osjetljivih skupina s priznavanjem ekonomske stvarnosti da kladioničke tvrtke čine značajan dio prihoda sportske industrije.

U Njemačkoj, gdje je 2021. stupio na snagu novi Državni ugovor o kockanju (Glücksspielstaatsvertrag 2021), digitalno oglašavanje podliježe posebnim pravilima: zabranjeno je ciljanje korisnika mlađih od 18 godina, zabranjeno je korištenje “bonus” ponuda u reklamama usmjerenim prema novim korisnicima, a svaki oglas mora sadržavati aktivnu vezu prema alatima za samoisključenje. Njemački model sve se češće navodi kao referentna točka u raspravama o reformi hrvatskog zakonodavstva.

Što se tiče budućeg razvoja u Hrvatskoj, Ministarstvo financija najavilo je početkom 2024. godine radnu skupinu koja bi trebala revidirati postojeći Zakon o igrama na sreću s posebnim naglaskom na digitalno oglašavanje i affiliate marketing. Prema dostupnim informacijama, razmatraju se tri scenarija: uvođenje registra dopuštenih oglašivačkih partnera (affiliate), obveza geo-blokiranja za operatere bez hrvatske licence koji ciljaju hrvatske korisnike, te povećanje maksimalnih kazni na razinu usporedivu s talijanskim i belgijskim modelima. Kladionicavodic prati razvoj ove legislative i redovito izvještava o napretku radne skupine.

Zabrana kladioničkih reklama u Hrvatskoj funkcionira kao djelomično učinkovit sustav koji uspješno ograničava najvidljivije oblike oglašavanja na televiziji i radiju, ali ostavlja značajne praznine u digitalnom prostoru koje operateri sustavno koriste. Bez harmonizacije s europskim standardima u pogledu visine kazni, proširenja nadležnosti regulatora na digitalne platforme i eksplicitnog reguliranja affiliate marketinga, trenutni okvir ostaje rješenje koje više odražava regulatorne kompromise prošlosti nego stvarne potrebe zaštite potrošača u digitalnom dobu. Rasprava o reformi koja je u tijeku pruža priliku za suštinsko poboljšanje sustava, ali njezin ishod ovisit će o tome koliko će zakonodavci biti voljni suočiti se s ekonomskim interesima industrije koja godišnje u državni proračun uplaćuje stotine milijuna eura kroz poreze i naknade za licenciranje.